Рассматривая Закон № 170-ФЗ по существу, можно разделить его содержание на несколько частей:
- Определение понятия и предмета видов ГМК;
- Изменения в сфере лицензирования (Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»);
- Изменения в системе ГМК (Закон № 248-ФЗ, Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» и Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей…» (далее — Закон № 294-ФЗ));
Рассмотрим каждую в отдельности.
Часть 1. Определение понятия и предмета видов ГМК
Изменения в этой части выполняют одну из главных задач «регуляторной гильотины» — унификация нормативно-правовых актов, связанных с системой ГМК. Каждому виду ГМК дано определение, указан его предмет, сфера действия и органы, осуществляющие контроль (надзор).
При этом порядок организации конкретного вида ГМК реализуется через принимаемые Правительством РФ положения. В настоящее время приняты и вступили в законную силу положения о ГМК в сферах:
- обработки персональных данных (Постановление Правительства РФ от 29.06.2021 № 1046),
- электронной подписи (Постановление Правительства РФ от 29.06.2021 № 1044),
- качества и безопасности медицинской деятельности (Постановление Правительства РФ от 29.06.2021 № 1048),
- санитарно-эпидемиологического контроля (Постановление Правительства РФ от 30.06.2021 № 1100) и др.
Наличие нового действующего положения влияет в том числе и на то какой закон будет применяться при проведении проверок.
Согласно части 4 статьи 98 Закона № 248-ФЗ до 1 января 2022 г. по всем видам ГМК должны вступить в силу новые положения. До утверждения нового положения проверки в рамках конкретного вида ГМК осуществляются на основании Закона № 294-ФЗ.
Принятые в новых редакциях статьи отличаются однообразием, однако ознакомиться с ними необходимо, так как в них зачастую скрываются существенные изменения в объеме полномочий органов ГМК.
Например, с 1 июля 2021 г. Роспотребнадзор может обратиться в суд с заявлением о ликвидации организации или прекращении деятельности индивидуального предпринимателя лишь в случае грубого нарушения прав потребителей (пункт 7 статьи 40 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1), в то время как ранее основанием являлось в том числе неоднократность нарушения их прав. Кроме того, учреждения, подведомственные Роспотребнадзору, получили право на проведение отдельных видов профилактических мероприятий (консультирование и профилактический визит), а также на осуществление контрольно-надзорных мероприятий (КНМ) без взаимодействия с проверяемым (п. 10 ст. 40 Закона о защите прав потребителей, ч. 7 ст. 44 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).
Укажем ещё несколько не очевидных изменений:
- Надзор за применением контрольно-кассовой техники осуществляется ФНС России, плановые проверки в этой сфере не проводятся, а о внеплановых КНМ проверяемый не уведомляется (пункты 1, 2.2 ст. 7 Федерального закона от 22.05.2003 № 54-ФЗ);
- Утверждены основания для проведения внепланового КНМ в отношении саморегулируемой организации (часть 3 статьи 24.5 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ);
- Плановые КНМ при проверках в отношении объектов культурного наследия не проводятся, КНМ осуществляются на основании программ проверок, формируемых с учетом выданных разрешений на проведение работ по сохранению объектов (статья 11 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ);
- Перевозчик на каждом транспортном средстве не обязан иметь копию уведомления о начале осуществления своей деятельности с отметкой органа контроля (статья 3.2 Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ);
- Плановые КНМ в сфере долевого строительства не проводятся, в ходе мониторинга безопасности региональные органы ГМК имеют право выдавать предписания (статья 23.5 Федерального закона от 30.12.2004 № 214-ФЗ) и т.д.
Часть 2. Изменения в системе лицензирования
С 1 марта 2022 г. Закон № 170-ФЗ вносит существенные изменения в сферу лицензируемых видов деятельности и Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ (далее — Закон о лицензировании). Законодатель сделал попытку реформировать лицензионный контроль по нескольким направлениям:
1. Изменён порядок подачи заявления о получении лицензии. Переоформление лицензии заменено на внесение в неё изменений
- Заявление о предоставлении лицензии и внесении в него изменений может быть подано через портал Госуслуг (ч. 5.1 ст. 13).
- Документы принимаются по описи, копия описи с отметкой в день приёма направляется соискателю в электронной форме, подписанной УКЭП (ч. 7 ст. 13).
- При приятии заявления через портал Госуслуг направляется соответствующее уведомление (ч. 7.1 ст. 13).
- При этом к числу соискателей и лицензиатов могут относиться иностранные юрлица, если осуществляемый ими вид деятельности относится к лицензируемому, а возможность осуществления установлена положением о лицензировании или федеральным законом (ч.ч. 4, 5 ст. 3).
- Соискатель вправе отозвать заявление о предоставлении лицензии до принятия органом решения (ч. 11 ст. 13).
- По просьбе соискателя лицензия может быть выдана на те виды работ, по которым он признан соответствующим обязательным требованиям, даже если соискатель не соответствует лицензионным требованиям по отдельным работам в рамках одного вида деятельности (просьба указывается как в заявлении, так и отдельным письмом до принятия решения органом) (ч. 1.2, 1.3 ст. 14).
Кроме того, сокращён срок направления лицензиату уведомления о предоставлении лицензии с 3 до 1 рабочего дня (при предоставлении в электронном виде), при оформлении на бумажном носителе срок может быть равен 3 рабочим дням.
С 1 марта 2022 г. лицензия не переоформляется, в неё вносятся изменения (ст. 18). В автоматическом режиме вносятся изменения о:
- наименовании организации (ее филиала), ее реорганизации и адресе места нахождения;
- месте жительства ИП, его ФИО и реквизитах паспорта.
- Изменение номера телефона и электронной почты вносится лицензиатом самостоятельно.
Проверка достоверности изменений лицензирующим органом не проводится
Если заявление о внесении изменении оформлено с нарушением или не приложен полный пакет документов, то в течение 3 рабочих дней орган направляет уведомление об устранении нарушений в 30-дневный срок.
2. Лицензионный контроль заменён системой оценки соблюдения лицензионных требований
Оценка соблюдения лицензионных требований будет осуществляться в 3 формах:
Оценка соответствия лицензионным требованиям (ст. 19.1)
Оценка проводится на основании поступившего заявления (ч. 2 ст. 19.1) с использованием оценочного листа (ч. 8 ст. 19.1) в документарной или выездной форме (ч. 3 ст. 19.1). О проведении выездной оценки лицензиат уведомляется за 3 рабочих дня.
По результатам составляется акт и в случае выявлениях грубых нарушений лицензиат уведомляется о необходимости их устранения в срок не менее 10 дней.
Государственный контроль за соблюдением лицензионных требований (ст. 19.2)
Контроль осуществляется на основании Закона № 248-ФЗ (за исключением видов деятельности, в отношении которых продолжает действовать Закон № 294-ФЗ (см. ниже))
Исчерпывающий перечень грубых нарушений устанавливается соответствующим положением о лицензировании (ч. 10 ст. 19.2).
Периодическое подтверждение соответствия лицензионным требованиям (ст. 19.3)
Проводится каждые 3 года (если больший период не предусмотрен лицензией) в отношении лиц, осуществляющих деятельность в сферах:
- тушение пожаров в населенных пунктах, производственных объектах и объектах инфраструктуры;
- монтаж, техобслуживание и ремонт средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений;
- производство лекарственных средств;
- использование возбудителей инфекционных заболеваний и ГМО 3 и 4 степеней потенциальной опасности;
- использование источников ионизирующего излучения (кроме медицинской деятельности);
- геодезическая и картографическая деятельность;
- сохранность объектов культурного наследия.
Периодическое подтверждение проводится на основании заявления лицензиата, которое подается не ранее чем за 1 год до прохождения процедуры.
Срок проверки — не более 20 рабочих дней.
По желанию лицензиат также вправе пройти оценку соответствия лицензионным требованиям. При выявлении нарушений лицензиату направляется перечень нарушений, а при выявлении грубых проводится контроль за их устранением.
При этом для лицензируемых видов деятельности введено дополнительное основание для проведения внеплановой выездной проверки или инспекционного визита: федеральным законом о виде госконтроля предусмотрено проведение указанных КНМ при поступлении от проверяемого информации об устранении нарушений, выявленных в рамках периодического подтверждения соответствия (ч. 3 ст. 57 Закона № 248-ФЗ).
3. Утверждены новые основания для приостановки и прекращения лицензии
В число новых снований для приостановки лицензии вошли (ч.ч. 7.1-7.3 ст. 20):
- Лицензиатом не направлено заявление о прохождении периодического подтверждения лицензии
Приостанавливается на срок от 3 до 5 мес. в течение 1 суток со дня наступления срока прохождения процедуры периодического подтверждения. Возобновляется на следующий день после подписания акта оценки.
- Лицензиат в установленный срок не устранил грубые нарушения;
Действие лицензии приостанавливается на срок до 60 дней в течение 1 судок со дня установления факта неустранения нарушений. По заявлению лицензиата срок продлевается на 60 дней. Возобновляется на следующий день после подписания акта оценки.
- Невозможность проведения периодического подтверждения и мероприятий по государственному лицензионному контролю.
Действие лицензии приостанавливается на срок до 3 мес. в связи с фактическим неосуществлением деятельности, либо иным основаниям, повлекшим невозможность проведения мероприятий.
При этом действие лицензии может быть приостановлено как в отношении отдельных видов услуг, так и по территориальному признаку (критерии принятия решения органом устанавливаются положением).
Новые основания для прекращения лицензии:
- Предоставление лицензиатом заведомо ложных сведений, на основании которых принято решение о предоставлении/внесении изменений лицензии.
- Неустранение в срок причин, ставших основанием для непроведения периодического подтверждения или госконтроля.
- В отношении лицензиата не была проведена процедура периодического подтверждения.
- Вид работ исключен из списка лицензируемого вида деятельности;
- Прекратилось действие аккредитации иностранного юрлица.
Лицензиат, намеревающийся прекратить лицензируемый вид деятельности, направляет заявление не позднее чем за 15 дней (может направляться заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении).
Лицензирующий орган принимает решение о прекращении действия лицензии в течение 10 рабочих дней.
Также отметим, что Закон о лицензировании будет применяться к отношениям, связанным с энергосбытовой деятельностью (п. 14 ч. 2 ст. 1), боеприпасами (п. 8 ч. 1 ст. 12) и патронами к гражданскому и служебному оружию (п. 9 ч. 1 ст. 12), хранением и торговлей гражданским и служебным оружием (п. 9.1 ч. 1 ст. 12).
Часть 3. Изменения в системе государственного и муниципального контроля
Закон 294-ФЗ
Одним из основных вопросов при принятии Закона № 248-ФЗ — пределы действия не отмененного им Закона № 294-ФЗ.
Закон № 170-ФЗ определил, что окончательно старый закон прекратит действовать с 1 января 2025 г.
Что же продолжит регулировать старый закон?
- Как уже указывалось выше до 1 января 2022 г. Закон № 294-ФЗ применяется к видам ГМК, по которым не принято новое положение о виде ГМК.
- До 1 января 2025 г. сохраняется применение уведомительного порядка для отдельных видов деятельности (часть 2 статьи 26.3 Закона № 294-ФЗ).
- До 1 января 2025 г. положения Закона № 294-ФЗ применяются к следующим видам ГМК:
- Контроль за оборотом наркотиков;
- Охрана результатов интеллектуальной деятельности, созданных за счет средств федерального бюджета;
- Контроль в сфере государственного оборонного заказа;
- Миграционный контроль;
- Контроль за деятельностью СРО;
- Антимонопольный контроль;
- Контроль в сфере атомной энергии, ядерной и радиационной безопасности, а также лицензировании в данной сфере;
- Лицензионный контроль в сфере шифрования (криптографии) и реализации спецтехсредств негласного получения информации, а также защиты конфиденциальной информации;
- Контроль за некоммерческими организациями;
- Надзор за деятельностью религиозных организаций.
Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»
Существенные изменения касаются сроков вступления в силу новых обязательных требований:
- Указы Президента РФ могут устанавливать специальные сроки вступления в силу обязательных требований (ч. 1 ст. 3);
- Обязательные требования могут вступать в силу в иные сроки, если заключением об оценке регулирующего воздействия установлено, что изменения способствуют снижению затрат физлиц и юрлиц на исполнение установленных обязательных требований.
Закон № 248-ФЗ
132 правки — именно столько изменений понадобилось внести законодателю в еще не вступивший на момент принятия Закона № 170-ФЗ в законную силу правовой акт. При этом большинство поправок существенно изменили ранее установленные положения.
Так, деятельность органов исполнительной власти в сфере мобилизации (п. 12 ч. 3 ст. 1) и лесной охраны (п. 18 ч. 4 ст. 2) не подпадает под действие Закона № 248-ФЗ.
Вместе с тем, новый закон регулирует профилактические мероприятия, проводимые в отношении лицензиатов (п. 3 ч. 3 ст. 2) и операторов по обращению с твёрдыми бытовыми отходами (ранее п. 14 ч. 4 ст. 2).
Специально закреплено, что организация и осуществление 14 видов надзора (в их числе пожарный надзор, строительный надзор, санитарно-эпидемиологический надзор) реализуются через профильные федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними положениями (ч. 6 ст. 2).
Также изменился и знакомый всем предпринимателям Единый реестр проверок, ставший частью Единого реестра контрольно-надзорных мероприятий (ЕРКНМ), в котором будут учитываться (ч. 1 ст. 19):
- Сведения о проводимых КНМ и профилактические мероприятия (предостережения и профилактические визиты);
- Сведения о планировании и согласовании с органами прокуратуры КНМ;
- Поданные предпринимателями жалобы и принятые по ним решения.
Невнесённые в ЕРКНМ сведения учитываться не будут, за исключением случаев неработоспособности реестра, зафиксированных оператором — Генеральной прокуратурой РФ (ч. 5 ст. 19).
Стоит обратить внимание, что изначально одним из достижений реформы КНД указывалась необходимость внесения сведений обо всех КНМ в реестр, однако в новой редакции для осуществления наблюдения и выездного обследования не требуется принятия решения о КНМ, а отсутствие сведений о них в ЕРКНМ не является грубым нарушением (ч.ч. 2, 3 ст. 64, ч. 11 ст. 91).
При этом в отношении выездного обследования существенно расширены права инспекторов:
- Закреплен конкретный список действий, которые могут применяться инспекторами при выездном обследовании: осмотр, отбор проб, обследование с применением видеозаписи, испытание, экспертиза (ч. 3 ст. 75);
- Не допускается взаимодействие с проверяемым (ч. 2 ст. 75);
- Срок проведения может быть увеличен законом о виде ГМК, общий срок — 1 рабочий день (ч. 6 ст. 75).
- В случае выявления признаков нарушения обязательных требований инспектор вправе незамедлительно провести контрольную закупку. Принятие решения о ее проведении не требуется, а информация вносится в ЕРКНМ в течение 1 рабочего дня (ч. 7 ст. 75)
Из закона также исключена обязательность применения проверочных листов при проведении:
- выездного обследования,
- инспекционного визита,
- рейдового осмотра,
- выездной проверки.
Их обязательное применение установлено Постановлением Правительства РФ от 27 октября 2021 г. № 1844 (ч. 2 ст. 53).
И ещё несколько изменений, которые существенным образом изменили первоначальный текст:
- При рейдовом осмотре в решении о его проведении может не указываться наименование проверяемых лиц, адрес осуществления их деятельности, а также срок непосредственного взаимодействия с контролируемым лицом (п.п. 7, 8, 13 ч. 1 ст. 64), срок рейдового осмотра не должен превышать 10 рабочих дней (ч. 7 ст. 71);
- Проверяемый может не уведомляться о проведении внепланового контрольного мероприятия в случае, если основанием для его проведения является непосредственная угроза причинения вреда (ч. 12 ст. 67).
- Контрольная закупка может проводиться с участием 2 инспекторов без свидетелей и видеозаписи (ч. 4 ст. 67);
- Результаты выборочного контроля оформляются и направляются проверяемому лицу в течение 15 рабочих дней (до изменений в течение 24 часов) (ч. 9 ст. 69);
- Мониторинг безопасности может осуществляться в т.ч. с применением данных Интернета, общедоступных источников, а также работающих в автоматическом режиме технических средств фиксации правонарушений (ч. 1 ст. 74), по результатам мониторинга могут быть приняты решения (ч. 3 ст. 74): о проведении внепланового КНМ, об объявлении предостережения; о выдаче предписания (в случае, если специально указано в законе о виде ГМК) и иные решения, предусмотренные законом о виде ГМК.
- Акт проверки может оформляться не в день окончания КНМ. Иной порядок устанавливается Правительством РФ (ч. 3 ст. 87).
- Введен новый специальный режим ГМК — постоянный рейд (ст. 97.1) —постоянное нахождение инспекторов в пунктах контроля или перемещение их в целях предупреждения нарушений обязательных требований, реализующийся в отношении транспортных средств или деятельности граждан на определенной территории.
Изменился и порядок информирования предпринимателей о ходе проведения КНМ. Из первоначального текста исключена возможность предоставления информации посредством любых средств связи (ч. 4 ст. 21), с 1 июля 2021 г. проверяемый считается проинформированным с момента получения информации через федеральный или региональный портал Госуслуг (п. 2 ч. 5 ст. 21) или получения сведений на бумажном носителе.
До 1 января 2024 г. сохраняется возможность бумажного документооборота между проверяемым и органом ГМК (ч. 9 ст. 98).
До изменений в Законе 248-ФЗ существовала специальная процедура направления возражений на акт КНМ. Закон 170-ФЗ полностью исключил специальный порядок: при несогласии с фактами и выводами, изложенными в акте КНМ, проверяемый направляет жалобу в рамках установленного досудебного порядка обжалования (ст. 89), который также изменен (ч. 4 ст. 40). Вместо широкого перечня (отнесение к категориям риска, включение в план проведения проверок и иные решения), затрагивающего все действия (бездействия) органов ГМК законодатель оставил проверяемым право обжаловать:
- Решение о проведении КНМ;
- Акт КНМ и предписание;
- Действия должностных лиц в рамках КНМ.
Кроме того, установлены дополнительные основания для отказа в рассмотрении жалобы (ч. 1 ст. 42):
- Жалоба содержит нецензурные/оскорбительные выражения, угрозы жизнью и здоровью и имуществу должностных лиц, а также членов его семьи;
- Ранее получен отказ в рассмотрении жалобы, отсутствуют новые доводы;
- Жалоба подана в ненадлежащий уполномоченный орган
- Законодательством предусмотрен только судебный порядок.
Из позитивных изменений: грубым нарушением признано требование инспектора предоставления сведений, не относящихся к предмету проверки, а также изъятие оригиналов документов (п. 12 ч. 2 ст. 91).
При этом введена обязанность принимать меры по обеспечению исполнения решений органов ГМК вплоть до подготовки предложения об обращении в суд с требованием о принудительном исполнении предписания (п. 2 ч. 1 ст. 29, ч. 2 ст. 95).
В целом, как и предполагалось, реформа ГМК постепенно откатывается назад. Часть изменений, которые можно было бы приветствовать, уже отменена Законом № 170-ФЗ. В дальнейшем мы увидим или возложение новых обязанностей на предпринимателей (как в случае с лицензией, где введено три формы контроля) или отказ от оставшихся завоеваний и возвращение к дореформенному периоду с поправкой на цифровизацию документооборота.
