Термин «регуляторная гильотина» был предложен американской международной консалтинговой компанией Jacobs, Cordova & Associates, разработавшей её концепцию. Концепция неоднократно применялась в ряде стран и на настоящий момент имеет как положительные (Хорватия), так и не очень (Украина) примеры её реализации.
В России реформа коснулась всех без исключения сфер КНД, уделив особое внимание самым зарегулированным из них: транспортному надзору, экологическому, надзору в сфере промышленной безопасности, ветеринарии и санитарно-эпидемиологического надзору (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 01.04.2016 г. № 559-р).
Какие шаги запланировало Правительство России, чтобы сократить количество проверок и снизить административное давление на бизнес?
План мероприятий по реализации механизма «регуляторной гильотины» предусматривает 5 пунктов (утверждён Председателем Правительства Российской Федерации 29.05.2019 г. № 4714п-П36):
Первый пункт: принятие нового закона о государственном и муниципальном контроле
Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон № 248-ФЗ) вступил в силу с 1 июля 2021 года.
Этот закон представляет собой основу всей системы КНД. Его основные принципы — профилактика рисков причинения вреда и применение риск-ориентированного подхода при проведении контрольных мероприятий.
При этом Закон № 248-ФЗ запрещает оценивать результаты работы органов государственного и муниципального контроля (ГМК) по количеству мероприятий, выявленных нарушений и лиц, привлеченных к ответственности, количеству и размеру назначенных штрафов (ч. 7 ст. 30 Закона № 248-ФЗ), чем фактически устанавливает прямой запрет на существующую палочную систему.
Это положение существенно отличает его от ранее действующего Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который утратит силу лишь с 1 января 2025 г.
Разграничение одновременного действия Закона № 294-ФЗ и Закона № 248-ФЗ урегулировано Федеральным законом от 11.06.2021 № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон № 170-ФЗ).
В соответствии с Законом № 248-ФЗ гамму всей профилактической деятельности сформируют семь видов мероприятий:
- Информирование (органы ГМК информируют предпринимателей по вопросам соблюдения обязательных требований, сведения могут публиковаться на официальных сайтах и СМИ);
- Обобщение практики (органы ГМК обобщают правоприменительную практику по каждому виду надзора, формируют в доклад и через публичное обсуждение утверждают его приказом руководителя органа контроля, впоследствии размещая его на официальном сайте);
- Стимулирование добросовестности (положением о виде контроля могут быть предусмотрены меры, направленные на нематериальное поощрение добросовестных в соблюдении обязательных требований предпринимателей, критерии и методики добросовестности размещаются на официальных сайтах);
- Объявление предостережения (применяется при наличии сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований, орган ГМК предостерегает о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований);
- Консультирование (предприниматель имеет право на безвозмездной основе обратиться в орган ГМК за разъяснением вопросов, связанных с организацией и осуществлением контроля);
- Самообследование (положением о виде контроля может быть предусмотрена самостоятельная оценка соблюдения обязательных требований на основании методических рекомендаций, утвержденных органом контроля);
- Профилактический визит (в ходе визита предприниматель информируется об обязательных требованиях, предъявляемых к его деятельности либо к принадлежащим ему объектам контроля, их соответствии критериям риска, основаниях и о рекомендуемых способах снижения категории риска, а также о видах, содержании и об интенсивности мероприятий, проводимых в отношении объекта контроля, исходя из его отнесения к соответствующей категории риска).
При этом профилактические мероприятия, в ходе которых осуществляется взаимодействие с контролируемыми лицами, проводятся только с согласия данных контролируемых лиц либо по их инициативе (ч. 3 ст. 45 Закона 248-ФЗ). Однако профилактика не спасёт проверяемого от контрольного мероприятия в случае, если установленные должностным лицом органа контроля нарушения представляют явную непосредственную угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (ч. 4 ст. 45 Закона 248-ФЗ).
Венчает звукоряд профилактики предусмотренная возможность проведения независимой оценки соблюдения обязательных требований (глава 11 Закона 248-ФЗ), которой предстоит стать наиболее перспективной мерой профилактики, если она будет предусмотрена федеральным законом о конкретном виде надзора. Проводить оценку будут независимые аккредитованные организации, а их услуги позволят избежать плановых контрольных мероприятий в будущем и снизить риск привлечения к административной ответственности, так как по результатам оценки будет выдано заключение. Так, правила оценки соответствия объектов защиты установленным требованиям действуют в настоящее время в сфере пожарной безопасности (ч. 1 ст. 144 Закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ; Постановление Правительства Российской Федерации от 31.08.2020 № 1325).
Список видов контрольных мероприятий систематизирован и расширен (ст. 56 Закона № 248-ФЗ). Помимо знакомых документарной и выездной проверки (сроки проведения которых сокращены до 10 дней), рейдового осмотра, контрольной закупки и наблюдения за соблюдением обязательных требований с 1 июля 2021 г. действуют:
- Мониторинговая закупка (проводится для последующего направления на экспертизу);
- Выборочный контроль (отбор проб образцов продукции для подтверждения их соответствия обязательным требованиям);
- Выездное обследование (проводится без взаимодействия с проверяемым путем осмотра общедоступных объектов и визуальной оценки соблюдения обязательных требований);
- Инспекционный визит (лайт-версия выездной проверки, проводимая в течение 1 рабочего дня без уведомления проверяемого).
Положением о виде контроля органами исполнительной власти будут определены действия, которые вправе совершать орган ГМК. Список возможных действий исчерпывающий: осмотр, допрос, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб, инструментальное обследование, испытание, экспертиза и эксперимент (ч. 1 ст. 65 Закона № 248-ФЗ), и в случае, если должностное лицо выходит за его пределы, требуя от проверяемого иных действий, то проверка в целом может быть признана недействительной (п. 9 ч. 2 ст. 91 Закона № 248-ФЗ).
Без взаимодействия с проверяемым будут проводиться наблюдение за соблюдением обязательных требований и выездное обследование. При этом инспекционный визит и выездную проверку разрешено проводить дистанционно (но не обязательно!).
Дистанционная работа станет одним из главных столпов новой системы ГМК. Прежде чем выйти с проверкой контролирующий орган должен на основе оценки рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям отнести предпринимателя к той или иной категории и сосредоточить усилия и ресурсы на объектах, нарушение обязательных требований на которых несёт наибольшую угрозу.
Федеральным законом установлено шесть категорий (ч. 1 ст. 23, ч.ч. 2−6 ст. 25 Закона № 248-ФЗ):
- Чрезвычайно высокий риск (не менее одного, но не более двух мероприятий в год);
- Высокий риск (не менее одного в 4 года и не более одного мероприятия в 2 года);
- Значительный риск (не менее одного в 4 года и не более одного мероприятия в 2 года);
- Средний риск (не менее одного мероприятия в 6 лет и не более одного мероприятия в 3 года);
- Умеренный риск (не менее одного мероприятия в 6 лет и не более одного мероприятия в 3 года);
- Низкий риск (мероприятия не проводятся).
Категории риска уже давно применяются при проведении проверок (положение было закреплено еще в 2015 г. в ст. 8.1 Закона № 294-ФЗ) и формулы отнесения предпринимателя к той или иной категории установлены в положении о конкретном виде контроля. При этом положением должно быть предусмотрено не менее трёх категорий риска с обязательным отражением категории низкого риска. К категории низкого риска относятся также предприятия, которые орган ГМК не смог оценить.
Если организация отнесена к 1, 2 и 3 категории риска, то сведения о ней можно найти на сайтах органов ГМК (п. 12 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 № 806). Информацию об относимости к другим категориям можно получить только по запросу в орган ГМК, ответ на который он обязан дать в течение 15 рабочих дней (п. 13 Правил).
Кроме того, организациям предоставлено право в заявительном порядке изменить свою категорию риска на более низкую (ч. 6 ст. 24 Закона № 248-ФЗ), для этого, правда, придется доказать свою относимость к ней и приложить подтверждающие документы (п. 19 Правил).
Система внеплановых проверок существенно не изменилась, законодательно закреплено применение риск-ориентированного подхода к ней, в соответствии с которым орган госконтроля разрабатывает индикаторы риска нарушения обязательных требований (ч. 9 ст. 23 Закона 248-ФЗ) и с их учетом принимает решение о проведении внепланового мероприятия.
Внеплановые контрольная закупка, мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная и выездная проверки проводятся по согласованию с прокуратурой, но только в случаях, когда у органа ГМК есть сведения о признаках причинения вреда, отклонении проверяемого от индикатора риска или если проверка включена в план.
При этом если проведённое мероприятие будет признано недействительным, то повторная внеплановая проверка в отношении лица может быть проведена только по согласованию с прокуратурой, вне зависимости от вида мероприятия и основания для его проведения.
Второй пункт: принятие закона об обязательных требованиях
Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее — Закон № 247-ФЗ) вступил в силу 1 ноября 2020 года.
Закон № 247-ФЗ — форма, в которую облачилась вся система ГМК, так как им урегулированы вопросы, связанные с требованиями, предъявляемыми к предпринимателям.
Обязательные требования — требования, определяющие предпринимательскую и иную экономическую деятельность, оценка которых осуществляется органами ГМК при проверках, выдаче лицензий, разрешений, аккредитации и привлечении лиц к административной ответственности.
Обязательные требования в соответствии с положениями Закона № 247-ФЗ должны быть подвергнуты строгому учёту и контролю.
На федеральном уровне с 1 марта 2021 г. заработал реестр обязательных требований, который, по мнению Правительства России, обеспечит прозрачность и контролируемость процесса нормотворчества в этой сфере.
Реестр должен будет содержать информацию обо всех требованиях в зависимости от сферы экономической деятельности: сроки их действия, круг лиц, на которые они распространяются, санкции и органы, которые вправе привлечь к ответственности.
На основании Закона № 247-ФЗ федеральными органами исполнительной власти также будет проводиться оценка достижения целей введения обязательных требований, их фактического воздействия и избыточности (порядок утверждён Постановлением Правительства Р Ф от 31 декабря 2020 г. № 2453). По результатам оценки обязательных требований их положения могут быть пересмотрены в следующих случаях:
- Необоснованное затруднение ведения предпринимательской деятельности;
- Необоснованные расходы бюджета РФ;
- Избыточные условия, ограничения, запреты и обязанности.
Предпринимателям предоставлена возможность участвовать в процессе нормотворчества обязательных требований через обязательную процедуру публичного обсуждения проектов изменений, публикующихся на Федеральном портале проектов НПА.
По результатам публичного обсуждения уполномоченный орган обязан рассмотреть все поступившие предложения, разместив решения по ним на том же сайте. Сформированный отчёт отправляется в Минэкономразвития и на основании его заключения правительственной комиссией принимается решение о дальнейшей судьбе обязательных требований.
Новые и измененные обязательные требования будут вступать в силу два раза в год: 1 марта и 1 сентября, но не ранее чем по истечении 90 дней после дня официального опубликования НПА, что позволит предпринимателям своевременно отслеживать вносимые изменения через сайты органов контроля или запущенный в будущем публичный портал. Необходимо учитывать, что данное правило не будет распространяться на федеральные законы и международные договоры, которые смогут устанавливать иные сроки, а также НПА, принятые в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций.
В рамках регуляторной гильотины органы ГМК отменили ранее действующие приказы об обязательных требованиях и ввели в действие новые, поэтому информацию об актуальных требованиях до введения публичного портала реестра обязательных требований можно найти на официальном сайте органа ГМК. С учётом того, что реестры органов содержат множество ошибок необходимо обращать внимание только на те обязательные требования, которые введены в действие после 1 января 2020 г., а также указаны в Постановлении Правительства России от 31.12.2020 № 2467.
С 1 января 2021 г. все неактуализированные требования в рамках «регуляторной гильотины» отменены, их оценка недопустима, как и привлечение предпринимателей к ответственности за их несоблюдение, в связи с чем в Кодекс об административных правонарушениях добавлено новое основание для прекращения производства по делу.
Третий пункт: принятие федеральных законов, устанавливающих обязательные требования в отдельных сферах.
Законом № 170-ФЗ приведены в соответствие с Законом № 248-ФЗ специальные федеральные законы, уточнены положения о лицензировании отдельных видов деятельности и проведении проверок в отношении лицензиатов, а также изменены положения самого Закона № 248-ФЗ. Закону № 170-ФЗ будет посвящена отдельная публикация, в которой мы подробно расскажем обо всех изменениях.
Четвертый пункт: принятие подзаконных актов, устанавливающих обязательные требования в отдельных сферах (утверждение постановлений Правительства Р Ф, ведомственных нормативных актов)
На протяжении всего 2020 г. органы контроля были заняты переработкой обязательных требований, предъявляемых к предпринимателям. Так, в сфере пожарного надзора утверждены новые правила противопожарного режима (Постановление Правительства России от 16.09.2020 № 1479), безопасности в лесах (Постановление Правительства России от 07.10.2020 № 1614), Положение о лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (Постановление Правительства России от 28.07.2020 № 1128) и др.
Пятый пункт: принятие Правительством Р Ф нормативных актов о признании утратившими силу с 1 января 2021 г. ранее принятых нормативных актов и действовавших до настоящего времени актов СССР и РСФСР.
В рамках данного пункта Правительством России принято порядка 35 документов о признании утратившими силу некоторых актов СССР, РСФСР, России, содержащих обязательные требования.
Достигнут ли исполненные пункты плана своей конечной цели? Положительно на данный вопрос пока ответить нельзя. Риск-ориентированный и профилактический подходы хоть и добавляют оснований для оспаривания проверок и исключений из этих проверок ряда предпринимателей, но существенно не затрагивают основной поток всех проверочных мероприятий — внеплановые проверки, в связи с чем и вся стройная система профилактики неминуемо прогинается под натиском всевозможных поручений того же Правительства, что в свою очередь приводит к изменению формы, но не сути палочной системы: её в дверь прогоняют, а она в окно лезет.
