Регуляторная гильотина — часть реформы контрольно-надзорной деятельности (КНД), целью которой является снижение административной нагрузки на бизнес, повышение результативности и эффективности КНД через внедрение риск-ориентированного и профилактического подходов.
Термин «регуляторная гильотина» был предложен американской международной консалтинговой компанией Jacobs, Cordova & Associates, разработавшей её концепцию. Концепция неоднократно применялась в ряде стран и на настоящий момент имеет как положительные (Хорватия), так и не очень (Украина) примеры её реализации.
В России реформа коснулась всех без исключения сфер КНД, уделив особое внимание самым зарегулированным из них: транспортному надзору, экологическому, надзору в сфере промышленной безопасности, ветеринарии и санитарно-эпидемиологического надзору (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 01.04.2016 г. № 559-р).
Какие шаги запланировало Правительство России, чтобы сократить количество проверок и снизить административное давление на бизнес? План мероприятий по реализации механизма «регуляторной гильотины» предусматривает 5 пунктов (утверждён Председателем Правительства Российской Федерации 29.05.2019 г. № 4714п-П36):
Первый пункт: принятие нового закона о государственном и муниципальном контроле
Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон № 248-ФЗ) вступил в силу с 1 июля 2021 года.
Этот закон представляет собой основу всей системы КНД. Его основные принципы — профилактика рисков причинения вреда и применение риск-ориентированного подхода при проведении контрольных мероприятий.
При этом Закон № 248-ФЗ запрещает оценивать результаты работы органов государственного и муниципального контроля (ГМК) по количеству мероприятий, выявленных нарушений и лиц, привлеченных к ответственности, количеству и размеру назначенных штрафов (ч. 7 ст. 30 Закона № 248-ФЗ), чем фактически устанавливает прямой запрет на существующую палочную систему.
Это положение существенно отличает его от ранее действующего Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который утратит силу лишь с 1 января 2025 г.
Разграничение одновременного действия Закона № 294-ФЗ и Закона № 248-ФЗ урегулировано Федеральным законом от 11.06.2021 № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон № 170-ФЗ).
В соответствии с Законом № 248-ФЗ гамму всей профилактической деятельности сформируют семь видов мероприятий:
Информирование (органы ГМК информируют предпринимателей по вопросам соблюдения обязательных требований, сведения могут публиковаться на официальных сайтах и СМИ);
Обобщение практики (органы ГМК обобщают правоприменительную практику по каждому виду надзора, формируют в доклад и через публичное обсуждение утверждают его приказом руководителя органа контроля, впоследствии размещая его на официальном сайте);
Стимулирование добросовестности (положением о виде контроля могут быть предусмотрены меры, направленные на нематериальное поощрение добросовестных в соблюдении обязательных требований предпринимателей, критерии и методики добросовестности размещаются на официальных сайтах);
Объявление предостережения (применяется при наличии сведений о готовящихся нарушениях обязательных требований, орган ГМК предостерегает о недопустимости нарушения обязательных требований и предлагает принять меры по обеспечению соблюдения обязательных требований);
Консультирование (предприниматель имеет право на безвозмездной основе обратиться в орган ГМК за разъяснением вопросов, связанных с организацией и осуществлением контроля);
Самообследование (положением о виде контроля может быть предусмотрена самостоятельная оценка соблюдения обязательных требований на основании методических рекомендаций, утвержденных органом контроля);
Профилактический визит (в ходе визита предприниматель информируется об обязательных требованиях, предъявляемых к его деятельности либо к принадлежащим ему объектам контроля, их соответствии критериям риска, основаниях и о рекомендуемых способах снижения категории риска, а также о видах, содержании и об интенсивности мероприятий, проводимых в отношении объекта контроля, исходя из его отнесения к соответствующей категории риска).
При этом профилактические мероприятия, в ходе которых осуществляется взаимодействие с контролируемыми лицами, проводятся только с согласия данных контролируемых лиц либо по их инициативе (ч. 3 ст. 45 Закона 248-ФЗ). Однако профилактика не спасёт проверяемого от контрольного мероприятия в случае, если установленные должностным лицом органа контроля нарушения представляют явную непосредственную угрозу причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям (ч. 4 ст. 45 Закона 248-ФЗ).
Венчает звукоряд профилактики предусмотренная возможность проведения независимой оценки соблюдения обязательных требований (глава 11 Закона 248-ФЗ), которой предстоит стать наиболее перспективной мерой профилактики, если она будет предусмотрена федеральным законом о конкретном виде надзора. Проводить оценку будут независимые аккредитованные организации, а их услуги позволят избежать плановых контрольных мероприятий в будущем и снизить риск привлечения к административной ответственности, так как по результатам оценки будет выдано заключение. Так, правила оценки соответствия объектов защиты установленным требованиям действуют в настоящее время в сфере пожарной безопасности (ч. 1 ст. 144 Закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ; Постановление Правительства Российской Федерации от 31.08.2020 № 1325).
Список видов контрольных мероприятий систематизирован и расширен (ст. 56 Закона № 248-ФЗ). Помимо знакомых документарной и выездной проверки (сроки проведения которых сокращены до 10 дней), рейдового осмотра, контрольной закупки и наблюдения за соблюдением обязательных требований с 1 июля 2021 г. действуют:
Мониторинговая закупка (проводится для последующего направления на экспертизу);
Выборочный контроль (отбор проб образцов продукции для подтверждения их соответствия обязательным требованиям);
Выездное обследование (проводится без взаимодействия с проверяемым путем осмотра общедоступных объектов и визуальной оценки соблюдения обязательных требований);
Инспекционный визит (лайт-версия выездной проверки, проводимая в течение 1 рабочего дня без уведомления проверяемого).
Положением о виде контроля органами исполнительной власти будут определены действия, которые вправе совершать орган ГМК. Список возможных действий исчерпывающий: осмотр, допрос, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб, инструментальное обследование, испытание, экспертиза и эксперимент (ч. 1 ст. 65 Закона № 248-ФЗ), и в случае, если должностное лицо выходит за его пределы, требуя от проверяемого иных действий, то проверка в целом может быть признана недействительной (п. 9 ч. 2 ст. 91 Закона № 248-ФЗ).
Без взаимодействия с проверяемым будут проводиться наблюдение за соблюдением обязательных требований и выездное обследование. При этом инспекционный визит и выездную проверку разрешено проводить дистанционно (но не обязательно!).
Дистанционная работа станет одним из главных столпов новой системы ГМК. Прежде чем выйти с проверкой контролирующий орган должен на основе оценки рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям отнести предпринимателя к той или иной категории и сосредоточить усилия и ресурсы на объектах, нарушение обязательных требований на которых несёт наибольшую угрозу.
Федеральным законом установлено шесть категорий (ч. 1 ст. 23, ч.ч. 2−6 ст. 25 Закона № 248-ФЗ):
Чрезвычайно высокий риск (не менее одного, но не более двух мероприятий в год);
Высокий риск (не менее одного в 4 года и не более одного мероприятия в 2 года);
Значительный риск (не менее одного в 4 года и не более одного мероприятия в 2 года);
Средний риск (не менее одного мероприятия в 6 лет и не более одного мероприятия в 3 года);
Умеренный риск (не менее одного мероприятия в 6 лет и не более одного мероприятия в 3 года);
Низкий риск (мероприятия не проводятся).
Категории риска уже давно применяются при проведении проверок (положение было закреплено еще в 2015 г. в ст. 8.1 Закона № 294-ФЗ) и формулы отнесения предпринимателя к той или иной категории установлены в положении о конкретном виде контроля. При этом положением должно быть предусмотрено не менее трёх категорий риска с обязательным отражением категории низкого риска. К категории низкого риска относятся также предприятия, которые орган ГМК не смог оценить.
Если организация отнесена к 1, 2 и 3 категории риска, то сведения о ней можно найти на сайтах органов ГМК (п. 12 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 № 806). Информацию об относимости к другим категориям можно получить только по запросу в орган ГМК, ответ на который он обязан дать в течение 15 рабочих дней (п. 13 Правил).
Кроме того, организациям предоставлено право в заявительном порядке изменить свою категорию риска на более низкую (ч. 6 ст. 24 Закона № 248-ФЗ), для этого, правда, придется доказать свою относимость к ней и приложить подтверждающие документы (п. 19 Правил).
Система внеплановых проверок существенно не изменилась, законодательно закреплено применение риск-ориентированного подхода к ней, в соответствии с которым орган госконтроля разрабатывает индикаторы риска нарушения обязательных требований (ч. 9 ст. 23 Закона 248-ФЗ) и с их учетом принимает решение о проведении внепланового мероприятия.
Внеплановые контрольная закупка, мониторинговая закупка, выборочный контроль, инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная и выездная проверки проводятся по согласованию с прокуратурой, но только в случаях, когда у органа ГМК есть сведения о признаках причинения вреда, отклонении проверяемого от индикатора риска или если проверка включена в план.
При этом если проведённое мероприятие будет признано недействительным, то повторная внеплановая проверка в отношении лица может быть проведена только по согласованию с прокуратурой, вне зависимости от вида мероприятия и основания для его проведения.
Второй пункт: принятие закона об обязательных требованиях
Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее — Закон № 247-ФЗ) вступил в силу 1 ноября 2020 года.
Закон № 247-ФЗ — форма, в которую облачилась вся система ГМК, так как им урегулированы вопросы, связанные с требованиями, предъявляемыми к предпринимателям.
Обязательные требования — требования, определяющие предпринимательскую и иную экономическую деятельность, оценка которых осуществляется органами ГМК при проверках, выдаче лицензий, разрешений, аккредитации и привлечении лиц к административной ответственности.
Обязательные требования в соответствии с положениями Закона № 247-ФЗ должны быть подвергнуты строгому учёту и контролю.
На федеральном уровне с 1 марта 2021 г. заработал реестр обязательных требований, который, по мнению Правительства России, обеспечит прозрачность и контролируемость процесса нормотворчества в этой сфере.
Реестр должен будет содержать информацию обо всех требованиях в зависимости от сферы экономической деятельности: сроки их действия, круг лиц, на которые они распространяются, санкции и органы, которые вправе привлечь к ответственности.
На основании Закона № 247-ФЗ федеральными органами исполнительной власти также будет проводиться оценка достижения целей введения обязательных требований, их фактического воздействия и избыточности (порядок утверждён Постановлением Правительства Р Ф от 31 декабря 2020 г. № 2453). По результатам оценки обязательных требований их положения могут быть пересмотрены в следующих случаях:
Необоснованное затруднение ведения предпринимательской деятельности;
Необоснованные расходы бюджета РФ;
Избыточные условия, ограничения, запреты и обязанности.
По результатам публичного обсуждения уполномоченный орган обязан рассмотреть все поступившие предложения, разместив решения по ним на том же сайте. Сформированный отчёт отправляется в Минэкономразвития и на основании его заключения правительственной комиссией принимается решение о дальнейшей судьбе обязательных требований.
Новые и измененные обязательные требования будут вступать в силудва раза в год: 1 марта и 1 сентября, но не ранее чем по истечении 90 дней после дня официального опубликования НПА, что позволит предпринимателям своевременно отслеживать вносимые изменения через сайты органов контроля или запущенный в будущем публичный портал. Необходимо учитывать, что данное правило не будет распространяться на федеральные законы и международные договоры, которые смогут устанавливать иные сроки, а также НПА, принятые в целях предупреждения чрезвычайных ситуаций.
В рамках регуляторной гильотины органы ГМК отменили ранее действующие приказы об обязательных требованиях и ввели в действие новые, поэтому информацию об актуальных требованиях до введения публичного портала реестра обязательных требований можно найти на официальном сайте органа ГМК. С учётом того, что реестры органов содержат множество ошибок необходимо обращать внимание только на те обязательные требования, которые введены в действие после 1 января 2020 г., а также указаны в Постановлении Правительства России от 31.12.2020 № 2467.
На протяжении всего 2020 г. органы контроля были заняты переработкой обязательных требований, предъявляемых к предпринимателям. Так, в сфере пожарного надзора утверждены новые правила противопожарного режима (Постановление Правительства России от 16.09.2020 № 1479), безопасности в лесах (Постановление Правительства России от 07.10.2020 № 1614), Положение о лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (Постановление Правительства России от 28.07.2020 № 1128) и др.
Пятый пункт: принятие Правительством Р Ф нормативных актов о признании утратившими силу с 1 января 2021 г. ранее принятых нормативных актов и действовавших до настоящего времени актов СССР и РСФСР.
В рамках данного пункта Правительством России принято порядка 35 документов о признании утратившими силу некоторых актов СССР, РСФСР, России, содержащих обязательные требования. Предпринятая Правительством России попытка полностью изменить систему учёта обязательных требований при отсутствии какой-либо серьёзной информационной политики в этой сфере не только среди предпринимателей, но и среди самих должностных лиц, сейчас приводит к информационному вакууму, где обе стороны не только перестают воспринимать происходящие изменения, но и могут сформировать новую систему злоупотреблений. Уже сейчас многие предприниматели жалуются не столько на переиздание всех обязательных требований, но на отсутствие какой-либо существенной их переработки.
Достигнут ли исполненные пункты плана своей конечной цели? Положительно на данный вопрос пока ответить нельзя. Риск-ориентированный и профилактический подходы хоть и добавляют оснований для оспаривания проверок и исключений из этих проверок ряда предпринимателей, но существенно не затрагивают основной поток всех проверочных мероприятий — внеплановые проверки, в связи с чем и вся стройная система профилактики неминуемо прогинается под натиском всевозможных поручений того же Правительства, что в свою очередь приводит к изменению формы, но не сути палочной системы: её в дверь прогоняют, а она в окно лезет.